一、 案情介绍

(一) 违法事实

2020年5月，江苏泰州某食品生产企业(以下简称“A公司”)接受另一家食品公司(以下简称“B公司”)委托生产黑胡椒粉(“妙勺”商标)，产品标签标注包含“名称：黑胡椒粉;配料：黑胡椒;出品商：“B公司”;制造商：“A公司”。实际生产时配料为40%黑胡椒粉、60%黑米粉，“B公司”未对“A公司”生产行为进行监督。“A公司”实际生产涉案“黑胡椒粉”2个批次共3633瓶，货值3633元。由“B公司”交给2家关联公司销售。其中， “C公司”通过网络销售1367瓶、2632元， “D公司”通过网络销售10瓶、15元。剩余2256瓶被兴化市场监管局扣押。2家销售商未履行进货查验业务。另查明，涉案“妙勺黑胡椒粉”生产均由“A公司”法定代表人史某某独自完成，史某某上年度共经营4个月，工资平均为2700元/月。

(二)办案经过

2020年8月9日，江苏省泰州市兴化市场监管局(以下简称“兴化局”)收到线索，反映“B公司”销售的黑胡椒粉添加了大量米粉。“兴化局”立即组织对“B公司”经营场所进行检查，现场发现2256瓶黑胡椒粉。“兴化局”对该批“黑胡椒粉”抽样送检，同时对标示的生产商“A公司”原料仓库进行检查，对生产该批“黑胡椒粉”的“黑胡椒原料”进行了抽检。通过调取送货单、入库单、电脑“进销存”系统，查实了涉案“黑胡椒粉”生产、销售、库存情况。

经检测，成品“妙勺黑胡椒粉”胡椒碱含量是1.09g/100g，而作为原料的黑胡椒粉中胡椒碱含量是3.94g/100g。相关当事人对检测结果均无异议，“A公司”法定代表人史某某承认生产涉案“妙勺黑胡椒粉”的配料为40%黑胡椒粉、60%黑米粉。

(三)处罚结果

1、“A公司”在生产的“妙勺黑胡椒粉”标签上“虚假标注”食品名称和配料表，违反了《金博宝188官网注册 法》第七十一条规定，按照《金博宝188官网注册 法》第一百二十五条，没收违法所得3633元。处罚款16367元(罚没合计20000元)。

2、“B公司”作为委托商，根据《金博宝188官网注册 法实施条例》第21条规定，按《金博宝188官网注册 法》125条规定没收未销售的涉案“妙勺黑胡椒粉”2256瓶，并从轻处罚款10000元。

3、“C公司”作为销售商，在采购涉案商品时，未履行进货查验义务，按《金博宝188官网注册 法》125条规定没收违法所得2632元，并从轻处罚款5368元(罚没合计8000元)。

4、“D公司”作为销售商，在采购涉案商品时，未履行进货查验义务，按《金博宝188官网注册 法》125条规定没收违法所得15元，并减轻处罚款985元(罚没合计1000元)。

5、史某某作为“A公司”法定代表人和违法行为具体实施人，根据《金博宝188官网注册 法实施条例》第七十五条规定，处上年收入1倍的罚款计10800元。

二、 总结分析

(一)违法行为特点

1、涉案“妙勺黑胡椒粉”是否添加了米粉，无客观检测标准，关键指标“胡椒碱”含量，没有强制性金博宝188官网注册 标准，企业标准中也未规定具体含量，通过检测“胡椒碱”含量，无法认定是否为合格品，也无法认定是否添加了米粉。

2、违法行为是属于“掺假掺杂”还是“虚假标注”，定性存在争议。

3、涉及主体多，包括生产商、委托商、销售商、企业法定代表人，违法主体的确定存在争议。

4、史某某作为“A公司”法定代表人和违法行为具体实施人，根据《金博宝188官网注册 法实施条例》第七十五条规定，处罚到其个人。

(二)关键环节剖析

1、如何固定定案证据

“黑胡椒粉”的“胡椒碱”含量，虽然没有强制性标准，但却是体现“黑胡椒粉”纯不纯的关键指标。一般“黑胡椒粉”“胡椒碱”含量为4g/100g左右，而本案成品“黑胡椒粉”“胡椒碱”含量仅为1.09g/100g，直觉应该添加了其它物质。但仅凭成品检测报告，还无法认定当事人违法行为。执法人员在抽检成品时，未雨绸缪，对生产涉案成品的“黑胡椒粉原料”同时抽检。对比原料3.94g/100g的胡椒碱含量，生产过程添加其它物质的事实不容置疑。“A公司”法定代表人在执法人员对“黑胡椒粉原料”抽检后，知道已无法自圆其说，没等检测结果出来，即主动向执法人员交待了添加米粉的情况。反之，同时期本局处理的几起类似案件，成品“黑胡椒粉”“胡椒碱”含量也仅为1g/100g左右，但因为没有抽检到“黑胡椒”原料，无充足证据证明当事人添加了其它物质，都只能销案处理。

2、如何定性违法行为

第一种观点认为“A公司”实施的是“掺假掺杂”行为，违反《金博宝188官网注册 法》第34条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(六)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂;”并按《金博宝188官网注册 法》第124条处罚。

第二种观点认为“A公司”实施的是“虚假标注”行为，违反《金博宝188官网注册 法》第71条“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。”并按《金博宝188官网注册 法》第125条处罚。

笔者认同第二种观点。理由如下：

首先，《金博宝188官网注册 法》第34条第一款第(六)项所列“腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂;”共七种情形，除“掺假掺杂”外，其它6种情形，都可能对消费者身体健康造成实质性伤害，因此，此处所列“掺假掺杂”行为，在严重程度上，应该也达到对消费者身体健康造成实质性伤害的可能，比如，在胡椒粉中加入红砖粉、石粉。而在胡椒粉中掺米粉，并不会对消费者身体健康造成实质性伤害。

其次，基于第一点原因，胡椒粉中并不“禁止”掺米粉，适当的加入米粉，还可以改善胡椒粉的风味。当然，掺加了米粉等其它辅料、食品添加剂混合而成的产品，就变成了“复合调味料”。实际上，从“味好美”等大型企业，到各中小企业，都有不少“胡椒粉调味料”，各企业都制定了“胡椒粉调味料”的企业标准，海南省还制定了《DB46T33-2004胡椒粉》地方标准，明确胡椒粉包括纯胡椒粉和配制胡椒粉(添加米粉等配料)。反观《金博宝188官网注册 法》第34条规定原文“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品”，所列十三项情形，从字义上理解，都是直接“禁止”生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。

因此，胡椒粉中掺入米粉，不是《金博宝188官网注册 法》及相关金博宝188官网注册 标准所禁止的行为。但是，胡椒粉中掺入米粉，食品的包装标签上应当标注为“胡椒粉复合调味料”等能反映真实属性的名称，配料表中应当列明米粉等实际加入的原料。否则，就对消费者形成误导和欺骗，构成《金博宝188官网注册 法》所禁止的“虚假标注”行为。

3、如何确定处罚对象

对2家销售商处罚无异议，但对委托商、生产商如何处理存在争议。

第一种观点认为应处罚“B公司”。该公司作为标签上明示的委托商，对涉案食品“虚假标注”食品名称和配料表应当承担法律责任。“A公司”只要向“B公司”承担民事违约责任，不需要承担行政责任。

第二种观点认为应处罚“A公司”。对金博宝188官网注册 质量负责的主体应当是食品的实际生产者，而且食品生产的过程控制、生产工艺流程等均是由实际生产者(被委托方)负责的，因此，在生产环节违法行为的行政法律责任，由实际生产者即被委托方“A公司”承担是合法合理的。“B公司”对“虚假标注”行为不知情，也是受害者，不应当受到行政处罚。

第三种观点认为应当同时处罚“A公司”、“B公司”。

笔者同意第三种意见，理由如下：

首先，根据《金博宝188官网注册 法实施条例》第21条：“食品、食品添加剂生产经营者委托生产食品、食品添加剂的，应当委托取得食品生产许可、食品添加剂生产许可的生产者生产，并对其生产行为进行监督，对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、金博宝188官网注册 标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。”的规定，“B公司”其作为标签上明示的委托商，是法律意义上的生产者，未能对生产商“A公司”生产行为进行监督，对涉案食品“虚假标注”食品名称和配料表行为，应当对外承担行政和民事责任，因此“B公司”应受行政处罚。

其次，“A公司”作为食品的实际生产者，其生产行为不仅受“B公司”、“A公司”之间委托加工合同的约束，还要受“法律、法规、金博宝188官网注册 标准”的约束。如果其生产行为仅仅违反了委托加工合同，其只要对“B公司”承担违约责任，不对外承担民事和行政责任。如果其生产行为违反了“法律、法规、金博宝188官网注册 标准”规定，则其不仅要对“B公司”承担民事责任，还要对外承担行政甚至刑事责任。本案中“A公司”故意隐瞒事实，“虚假标注”食品名称和配料表，违反了《金博宝188官网注册 法》相关规定，应当受到行政处罚。

三、启示建议

(一)查办亮点

1、另辟蹊径，开拓思路。突破“检测报告就是用来判定食品是否合格”的思维局限，将检测报告这个“关键证据”，“降格”为案件的间接证据，同时拓展提取“原料检测”这个“关键证据”，形成证明违法行为存在的证据链条。

2、抓住本质，准确定性。案件查处初期，参加办案人员都“理所当然”的认为当事人的行为是“掺假掺杂”。承办人却总感觉有些不对劲，在反复研究《金博宝188官网注册 法》相关法条，联系了解到胡椒粉及其制品实际情况后，提出了“虚假标注”的定性观点，并反复多次与上级法制人员和大学法学专家沟通请教，得到他们的支持和认可。

3、严格执法，应罚尽罚。对生产商、委托商、销售商、生产商的法定代表人分别立案查处，落实了金博宝188官网注册 监管“四个最严”标准和《金博宝188官网注册 法实施条例》处罚到人的规定。

(二)办案经验

1、办案前要准备充分，分析案件的难点、关键点，才能有的放矢、一击而中。

2、要快速反应，第一时间收集与案件有关的证据。本案对成品、原料同时抽检，及时固定了关键证据。

3、执法是最好的普法，也是最好的营商环境。合法经营才能长久发展，目前，笔者所在的兴化市，正在致力打造成“中国唯一、世界第一”的国际调味品产业集聚区，在业调味品生产企业450多家，调味品产业规模达300亿元;在全国，有5万多兴化人从事调味品产业，产业规模占全国1/8。本案查处后，对本地企业震动很大，企业纷纷修改企业标准，自我规范。通过严格执法、公平执法，引导企业守法经营、诚信经营。

(三)相关建议

本案是兴化市市场监管局落实《金博宝188官网注册 法实施条例》第七十五条规定，处罚到人的第一起案件。在办案过程中，感觉这个新规定还有待完善：

1、很多企业负责人个人和企业在财务上不分，平时也不从企业获取工资报酬，或者当事人不提供企业负责人等相关人员的收入情况，“其上一年度从本单位取得收入”往往难以计算。建议在此情况下，明确以涉案企业职工平均收入或当地企业上一年度平均工资作为处罚的计算基数。

2、如果涉案企业案发当年刚成立，就不存在相关人员“上一年度从本单位取得收入”，建议涉案企业案发当年刚成立的，明确以“案发年度从本单位取得收入”作为处罚的计算基数。

3、为防止企业约定法定代表人等相关人员“0”工资或极低工资来规避法律规定，建议相关人员“从本单位取得收入”低于“涉案企业职工平均收入”的，明确以“涉案企业职工平均收入”作为处罚的计算基数。

（兴化市场监管局 冯长键 李兵）